Helyi rendeletek: az állampolgárok nem fordulhatnak a Kúriához

Joghézagot érzékel az egyéni jogvédelemben a Kúria önkormányzati tanácsa, ezért úgy vélik, bővíteni kellene az indítványozók körét – hangzott el a legfelsőbb bírói fórumon tartott sajtóbeszélgetésen.

Az év elejétől az önkormányzati rendeletek normakontrollját már nem az Alkotmánybíróság (Ab) végzi az alaptörvény alapján, hanem a Kúria önkormányzati tanácsa, törvények alapján. A több tízezer önkormányzati rendeletből fél év alatt mindössze néhány tucatnyinak a felülvizsgálatát kezdeményezték az új bírói fórum előtt. Az indítványok között van építés- és lakásüggyel, szociális ellátással, helyi adókkal és közterület-használattal kapcsolatos önkormányzati rendelet.

Az április 1-jén létrejött háromtagú tanács elnöke Kalas Tibor, a Kúria közigazgatási-munkaügyi kollégiumának vezetője, két bírája pedig Marosi Ildikó és Balogh Zsolt, korábban mindketten az Alkotmánybíróságon dolgoztak.

Balogh Zsolt a sajtóbeszélgetésen elmondta: “megváltozott az 1989-es elképzelés”, amely szerint minden jogszabály – nemcsak a törvények, hanem a különféle alacsonyabb rendű jogszabályok, például rendeletek – vizsgálata az Ab-hoz tartozik, és minden egyedi államigazgatási határozat, konkrét ügyben született hatósági döntés felülvizsgálata a közigazgatási bírósághoz. Ez a szabályozás létrejötte óta szakmailag vitatott volt, sokak szerint az önkormányzati rendeletek jogszabályok ugyan, de felülvizsgálatukat praktikusabb a közigazgatási bíróságokhoz telepíteni.
“Nem kis alkotmánybíráskodás”, hanem az európai gyakorlatban sok évtizede jól bevált közigazgatási bíráskodás, amit a Kúria önkormányzati tanácsa végez. Feladata az önkormányzati rendeletek törvényességének vizsgálata konkrét ügyekkel kapcsolatban – mondta Marosi Ildikó.
A tanács megsemmisítheti a törvénysértőnek ítélt önkormányzati rendeleteket, ha pedig mulasztásos törvénysértést állapít meg, rendeletalkotási kötelezettséget írhat elő az önkormányzatnak szoros, 30-60 napos határidővel. A tanácsnak az elé kerülő ügyekben 90 vagy legfeljebb 120 napon belül kell döntenie. “Egyelőre nincs ügydömping” – jegyezte meg Balogh Zsolt.

A tanács létrejötte óta eltelt fél évben mindössze néhány tucatnyi önkormányzati rendelet felülvizsgálatát kezdeményezték, továbbá a hatáskörváltozás miatt átvettek az Ab-tól mintegy félszáz korábbi hasonló ügyet. Figyelembe véve azonban, hogy az évi mintegy 200 új törvénnyel kapcsolatban az Ab-hoz hány indítvány érkezik, a több tízezer önkormányzati rendelettel összefüggésben a vártnál kevesebb indítvány érkezett a Kúriára, aminek többféle oka lehet – mondta a szakember.

Az új jogintézményt jelenleg csak a kormányhivatalok, illetve a konkrét perekben önkormányzati rendeleteket alkalmazó bírák vehetik igénybe oly módon, hogy a Kúria önkormányzati tanácsához fordulnak a rendelet törvényességének kérdésében. Ez a lehetőség azonban egyelőre még a jogi közvélemény és az indítványozásra jogosultak körében sem eléggé ismert. Ráadásul a bírák általában nem szeretnek “kiszólni” a rájuk bízott eljárásokból, amennyire lehet, igyekeznek önállóan megoldani a jogvitákat. A kormányhivatalok pedig a jelenlegi időszakban nyilvánvalóan leterheltek az önkormányzati rendszer jelentős átalakítása, a járások létrehozása miatt – mondta a bíró.
Marosi Ildikó hozzátette: álláspontja szerint azért is kevés az ügy, mert hiányzik az indítványozói körből a közvetlenül érintett állampolgár. Jelenleg ezek az emberek vagy a kormányhivatalhoz fordulhatnak, vagy a bírósághoz. A bíró fordulhat a Kúriához, ha ő törvénysértőnek tartja az alkalmazandó önkormányzati rendeletet. Az érintett embereknek arra nincs lehetőségük, hogy a kifogásolt önkormányzati rendeletet közvetlenül a Kúria előtt támadják meg.    
Ez joghézag az egyéni jogvédelemben. Nyitni kell az indítványozói kört – véli Balogh Zsolt. Szerinte az érintett állampolgárok mellett az alapvető jogok biztosának kellene még lehetőséget adni arra, hogy az önkormányzati rendeletek ügyében a Kúriához fordulhasson.
Az eddig elbírált ügyek közül a kúriai háttérbeszélgetésen felvetődött az az Érpatakon megalkotott szabályozás, amely a szociális segély, lakhatási támogatás feltételéül szabja, hogy a kérelmező és a vele egy háztartásban élők betartsák az alapvető higiéniai normákat, azaz tisztálkodjanak. A rendelet hivatkozik “a többségi társadalom elvárásaira”. A tanács a rendelet több pontját megsemmisítette. A hírek szerint van olyan önkormányzati rendelkezés is, amely pénzbüntetéssel szankcionálja a kirívóan közösségellenes magatartások között például a főtéren “elkövetett” csókolózást.
Mindezek az esetek felvetik a magánszféra autonómiájának és a közhatalom szabályozási körének dilemmáját, például azt, hogy egy helyi önkormányzat milyen mértékig szólhat bele az emberek, családok magánéletébe – vélekedtek a szakemberek.
Marosi Ildikó felvetette azt is: egyelőre kérdéses, hogy a tanácsnak mennyire van lehetősége az önkormányzati autonómia oltalmazására a végrehajtó hatalommal szemben, amire jogállami keretek között szükség van, hiszen a végrehajtó hatalom csak szűk körben írhat elő kötelezettségeket a helyi hatalom számára. Az európai jogfejlődés iránya pedig egyértelműen az, hogy a közigazgatási bíráskodás idővel nem csupán az önkormányzati, hanem az államigazgatási rendeletalkotás felülvizsgálatára is kiterjed.



A Kúria önkormányzati tanácsának hatáskörébe tartozó nemperes eljárások

A Kúrián háromtagú önkormányzati tanács működik, amelynek feladata az önkormányzati rendelet – magasabb szintű jogszabályba ütközés szempontjából történő – felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás, valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása miatti nemperes eljárás lefolytatása.

A önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás

Az indítvány előterjesztésére jogosultak:

Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a helyi önkormányzattal szemben a felette törvényességi felügyeleti jogot gyakorló fővárosi és megyei kormányhivatal, illetve az egyedi ügyben eljáró bíró kezdeményezheti.

Az indítvány alaki és tartalmi kellékei:

Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló indítvány tartalmazza:

 – a Kúria által vizsgálandó önkormányzati rendeletet;
– az önkormányzati rendelet jogszabálysértőnek talált rendelkezésének megjelölését;
– azon jogszabályi rendelkezés megjelölését, amelyet az önkormányzati rendelet sért;
– annak okát, hogy az indítványozó rendelkezést miért tartja jogszabálysértőnek.

Az önkormányzati tanács előtti eljárásban a jogi képviselet kötelező. Jogi képviselőnek kell tekinteni a helyi önkormányzat képviseletében eljáró ügyvédet vagy ügyvédi irodát, továbbá a fővárosi és megyei kormányhivatal jogi szakvizsgával rendelkező alkalmazottját és a helyi önkormányzat jogi szakvizsgával rendelkező jegyzőjét, valamint – jogi szakvizsgával rendelkező – alkalmazottját. Az ügyvéd vagy ügyvédi iroda részéről ügyvédjelölt nem járhat el jogi képviselőként.

Az eljárás lefolyása:

Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a helyi önkormányzattal szemben a felette törvényességi felügyeleti jogot gyakorló fővárosi és megyei kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezi. A bírósági eljárás megindításával egyidejűleg az indítványt a kormányhivatal megküldi az érintett helyi önkormányzatnak. A bíró a helyi önkormányzattal szemben akkor kezdeményezheti – a bírósági eljárás egyidejű felfüggesztésével – az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást, ha az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amelynek más jogszabályba ütközését észleli.

Az önkormányzati tanács az indítvány beérkezésétől számított 15 napon belül érdemi vizsgálat nélkül, végzéssel elutasítja az indítványt, ha azt nem az arra jogosult nyújtotta be, elkésett, tartalma nem felel meg a törvényben foglaltaknak vagy ha az önkormányzati rendeletnek az indítvánnyal támadott rendelkezése hatályát vesztette. A végzést az indítványozóval kézbesítés útján, írásban közli.

Az önkormányzati tanács együttes elbírálás céljából elrendeli az előtte folyamatban lévő eljárások egyesítését, ha az indítványok tárgya egymással összefügg. Az indítványt 30 napos határidő tűzésével megküldi a helyi önkormányzatnak az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából.

Az önkormányzati tanács az eljárást végzéssel megszünteti, ha az indítványozó az indítványt visszavonta, vagy az indítványt érdemi vizsgálat nélkül el kellett volna utasítani. A végzést az indítványozóval és a helyi önkormányzattal kézbesítés útján, írásban közli.

Az önkormányzati tanács az indítványhoz kötve van, de az önkormányzati rendeletnek az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros összefüggésben álló más rendelkezését is vizsgálhatja. Az önkormányzati tanács a rendelkezésére álló iratok alapján, szükség szerint a jogi képviselő, továbbá más, az indítvány elbírálása szempontjából megfelelő szakértelemmel rendelkező személy személyes meghallgatását követően dönt. A személyes meghallgatás nem nyilvános, azon az önkormányzati tanács elnöke által megidézett jogi képviselő vagy megfelelő szakértelemmel rendelkező személy, továbbá az önkormányzati tanács elnöke által meghívott személyek vehetnek részt. A személyes meghallgatást az önkormányzati tanács elnöke vezeti.

Az önkormányzati tanács az indítvány beérkezésétől számított 90, személyes meghallgatás esetén 120 napon belül szótöbbséggel hozza meg határozatát. Ha az önkormányzati tanács határozatában megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak érintett rendelkezését megsemmisíti, vagy kimondja, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése nem lép hatályba, ellenkező esetben az indítványt elutasítja.

Az önkormányzati tanács határozata mindenkire nézve kötelező. A határozatot ezért a Magyar Közlönyben, továbbá – a határozatban meghatározott határidőn belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon, a bíróságok központi honlapján és a Kúria honlapján is közzé kell tenni. A megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése – a határozat eltérő rendelkezése hiányában – a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.

A megsemmisítés nem érinti a hatályvesztést megelőzően létrejött jogviszonyokat, valamint a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket, kivéve, ha az önkormányzati tanács bírói kezdeményezés alapján semmisíti meg az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezését, mert ebben az esetben az önkormányzati rendelet megsemmisített rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.

A helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása miatti nemperes eljárás

Az indítvány előterjesztésére jogosultak:

Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a helyi önkormányzattal szemben a felette törvényességi felügyeleti jogot gyakorló fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezheti.

Az indítvány alaki és tartalmi kellékei:

A jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló bírósági indítvány tartalmazza:

 – azon törvényi rendelkezés megjelölését, amely alapján a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége fennáll;
– annak okát, hogy a kormányhivatal miért tartja a jogalkotási kötelezettség elmulasztását megállapíthatónak;
– a jogalkotási kötelezettség elmulasztásával összefüggő, a mulasztás elbírálásához szükséges önkormányzati rendeletet.

Az önkormányzati tanács előtti eljárásban a jogi képviselet kötelező. Jogi képviselőnek kell tekinteni a helyi önkormányzat képviseletében eljáró ügyvédet vagy ügyvédi irodát, továbbá a fővárosi és megyei kormányhivatal jogi szakvizsgával rendelkező alkalmazottját és a helyi önkormányzat jogi szakvizsgával rendelkező jegyzőjét, valamint – jogi szakvizsgával rendelkező – alkalmazottját. Az ügyvéd vagy ügyvédi iroda részéről ügyvédjelölt nem járhat el jogi képviselőként.

Az eljárás lefolyása:

Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a helyi önkormányzattal szemben a felette törvényességi felügyeleti jogot gyakorló fővárosi és megyei kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezi. A bírósági eljárás megindításával egyidejűleg az indítványt a kormányhivatal megküldi az érintett helyi önkormányzatnak.

Az önkormányzati tanács az indítvány beérkezésétől számított 15 napon belül érdemi vizsgálat nélkül, végzéssel elutasítja az indítványt, ha azt nem az arra jogosult nyújtotta be, elkésett, tartalma nem felel meg a törvényben foglaltaknak vagy ha az önkormányzati rendeletnek az indítvánnyal támadott rendelkezése hatályát vesztette. A végzést az indítványozóval kézbesítés útján, írásban közli.

Az önkormányzati tanács együttes elbírálás céljából elrendeli az előtte folyamatban lévő eljárások egyesítését, ha az indítványok tárgya egymással összefügg. Az indítványt 30 napos határidő tűzésével megküldi a helyi önkormányzatnak az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából.

Az önkormányzati tanács az eljárást végzéssel megszünteti, ha

 – az indítványozó az indítványt visszavonta,
– az indítványt érdemi vizsgálat nélkül el kellett volna utasítani, vagy
– az önkormányzat eleget tesz a törvényen alapuló rendeletalkotási kötelezettségének.

A végzést az indítványozóval és a helyi önkormányzattal kézbesítés útján, írásban közli.

Az önkormányzati tanács az indítványhoz kötve van, de az önkormányzati rendeletnek az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros összefüggésben álló más rendelkezését is vizsgálhatja. Az önkormányzati tanács a rendelkezésére álló iratok alapján, szükség szerint a jogi képviselő, továbbá más, az indítvány elbírálása szempontjából megfelelő szakértelemmel rendelkező személy személyes meghallgatását követően dönt. A személyes meghallgatás nem nyilvános, azon az önkormányzati tanács elnöke által megidézett jogi képviselő vagy megfelelő szakértelemmel rendelkező személy, továbbá az önkormányzati tanács elnöke által meghívott személyek vehetnek részt. A személyes meghallgatást az önkormányzati tanács elnöke vezeti.

Az önkormányzati tanács az indítvány beérkezésétől számított 90, személyes meghallgatás esetén 120 napon belül szótöbbséggel hozza meg határozatát. Ha az önkormányzati tanács határozatában megállapítja, hogy a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, határidő tűzésével elrendeli, hogy a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget; ellenkező esetben az indítványt elutasítja. A határozatot a Magyar Közlönyben, továbbá a bíróságok központi honlapján és a Kúria honlapján is közzé kell tenni.

A határozat a fővárosi és megyei kormányhivatalra és a helyi önkormányzatra kötelező. Ha a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének a határozatban megadott határidőn belül sem tett eleget, az önkormányzati tanács – a fővárosi és megyei kormányhivatal 30 napon belül előterjesztett kérelmére – elrendeli, hogy a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében alkossa meg; ezt követően az önkormányzat a jogalkotási kötelezettség elmulasztását maga már nem orvosolhatja.